Las nueve musas
Fray Luca Pacioli
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Los inicios de los presupuestos en España

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Los presupuestos públicos, nacionales o generales constituyen una expresión contable del plan económico del Estado (o de otra administración, como la municipal o autonómica, en el caso español), y que ajusta ingresos y gastos públicos.

Su importancia es tal, ya que definen la política económica de un gobierno y se nutren del esfuerzo fiscal sobre los ciudadanos, que deben ser aprobados por el poder legislativo a través de la oportuna ley, una cuestión fundamental desde la revolución liberal hasta nuestros días.

El origen de los presupuestos puede remontarse al inicio de la creación de estados y estructuras administrativas organizadas, ya que debían saber con cuántos ingresos podían contar para hacer frente a sus gastos, pero, en realidad, su estructura como es conocida hoy en día es mucho más reciente, ya que exige un sistema de contabilidad, además de la cuestión de su aprobación por el poder que representa la soberanía nacional o popular. En el primer sentido, encontramos los orígenes contables de los mismos en la Italia bajomedieval y renacentista, cuna del capitalismo comercial. A mediados del siglo XIV, la familia Massari planteaba la necesidad de asignar sistemáticamente los recursos, además de su control. Luca Pacioli, un fraile de fines del XV, estableció la conocida como partida doble. Posteriormente, Benedicto Ángelo Pietra trató de la relación entre ingresos y gastos. Por fin, hacia 1636, el jesuita Lodovico Flori ya habla del concepto que aquí nos atañe.

El presupuesto inicia su andadura en Inglaterra, ya establecida la monarquía parlamentaria, durante el siglo XVIII, como no podía ser de otra manera después de las Revoluciones del siglo anterior que terminaron con los intentos de establecer el absolutismo por parte de los Estuardo, y que tuvieron una clara dimensión o faceta fiscal, entre otras. La llegada posterior de las revoluciones liberales-burguesas en el resto de Europa se convirtió, como hemos apuntado, en el momento clave del establecimiento de los presupuestos, y se irán formulando en los distintos estados europeos hasta su clara generalización en el siglo XX.

En España ha habido historiadores que han querido ver el origen de los presupuestos en las prerrogativas fiscales de las Cortes medievales, mantenidas en algunos casos en la época moderna, especialmente en las de la Corona de Aragón con un gran poder de decisión y control sobre su propia fiscalidad y sobre los gastos en sus respectivos territorios. Pero, en realidad, la concepción moderna de los mismos aparece en el Estatuto de Bayona de 1808, con clara inspiración francesa en esta materia de la Constitución de 1799. El artículo 82 del Estatuto afrancesado establecía que la ley fijaría de forma trienal la cuota de las rentas y gastos anuales del Estado. Esa ley debía ser presentada por los oradores del Consejo de Estado a la deliberación y aprobación de las Cortes. Los cambios en el sistema de impuestos, por lo demás, debían ser propuestos también para la deliberación y aprobación de las Cortes. En el artículo 84 se decía que las cuentas de Hacienda “dadas por cargo y data”, con distinción del ejercicio de cada año, y publicadas, serían presentadas por el ministro de Hacienda a las Cortes, y éstas podrían hacer, en el caso de encontrarse abusos introducidos por la administración, las representaciones que estimasen oportunas, es decir, que no solamente aprobaban los presupuestos, sino que los controlaban también.

A la Constitución de 1812 le cabe el honor de ser el primer documento legal donde se incluye ya de forma expresa el término de presupuesto. La importancia de la Constitución de Cádiz en esta materia es clave porque establece las bases de la moderna hacienda española. En primer lugar, porque en su artículo octavo se consagra el deber de todo español, sin distinción alguna, de contribuir en proporción a sus haberes a los gastos del Estado, fulminando el privilegio fiscal propio del Antiguo Régimen, aplicando una de las facetas del principio de igualdad.

En función de este principio básico de la revolución liberal, la institución donde estaban representados los españoles, tendría, por lo tanto, entre sus funciones, las siguientes: fijar los gastos de la administración pública, establecer anualmente las contribuciones e impuestos, tomar caudales a préstamo en casos de necesidad sobre el crédito de la Nación, aprobar el repartimiento de las contribuciones entre las provincias, y examinar y aprobar las cuentas de la inversión de los caudales público (artículo 131). En consecuencia, esas serían las únicas contribuciones legítimas.

Y, por fin, de forma monográfica, en el Título VII dedicado a las cuestiones fiscales (contribuciones), se estipula en el artículo 341 lo siguiente:

“Para que las Cortes puedan fijar los gastos en todos los ramos del servicio público, y las contribuciones que deban cubrirlos, el secretario del Despacho de Hacienda las presentará, luego que estén reunidas, el presupuesto general de los que se estimen precisos, recogiendo de cada uno de los demás secretarios del Despacho el respectivo a su ramo.”

Según el siguiente artículo también tenía obligación de presentar a las Cortes con el presupuesto de gastos el plan de contribuciones. En este sentido, hay que indicar que el Rey tenía potestad de manifestar a las Cortes si le parecía gravosa o perjudicial alguna contribución, debiendo presentar una alternativa. (artículo 343).

Pero, como es bien sabido, la Constitución de 1812 y la legislación de las Cortes de Cádiz no estuvieron mucho tiempo en vigor, y en este caso, solamente podemos aludir a la presentación del presupuesto de 1814 por parte de Manuel López de Araujo, secretario de Estado y del Despacho de Hacienda.

Luis López Ballesteros
Luis López Ballesteros

Curiosamente, sería el absolutismo, en su versión reformista, quien estableciera el primer presupuesto efectivo de la historia contemporánea española. Se debe a la iniciativa del que, sin lugar a dudas, fue el ministro más eficiente de Fernando VII, Luis López Ballesteros. Dirigió la hacienda pública española durante nueve años en la década ominosa, y de su gestión queda el establecimiento de la Bolsa de Madrid, además de la aprobación del primer Código de Comercio, y la creación del Banco de San Fernando sobre los restos del anterior de San Carlos. López Ballesteros fijó el primer presupuesto en su intento de racionalizar una maltrecha hacienda, castigada por la Guerra de la Independencia y por el evidente triunfo de los procesos emancipadores americanos con sus consiguientes efectos económicos negativos. En 1825 recuperó el concepto doceañista del presupuesto, pero, en realidad, nada más que como un ejercicio contable, y no en su parte de publicidad y control, como habían establecido Bayona y Cádiz. López Ballesteros quería saber con qué recursos se contaba y deseaba controlar el gasto, pero sin la filosofía liberal que establecía la condición inexcusable de la aprobación y control del presupuesto por parte del poder legislativo que, por otra parte, no estaba separado del ejecutivo en una monarquía absoluta.

No será hasta la progresiva consolidación del Estado liberal en el reinado de Isabel II cuando el presupuesto adquiera esta segunda dimensión fundamental de aprobación y control parlamentarios. Así se consagró en la Constitución de 1837. El siguiente paso sería la aprobación en 1850 de la Ley de Ordenación Presupuestaria, y la posterior creación del Tribunal de Cuentas (1851), como un organismo de control y fiscalización financiera de la Administración, aunque hubo instituciones anteriores que prefiguraron algunas de sus competencias.

En todo caso, la discusión, aprobación y control parlamentario de los presupuestos tardó en regularizarse, porque entre la llegada de la Década Moderada y la consolidación de la Restauración Borbónica se calcula que solamente se tramitaron siete presupuestos en las Cortes.

 

(Cabecera: Fray Luca Pacioli)

Eduardo Montagut

Eduardo Montagut

Licenciado en Filosofía y Letras. Geografía e Historia. Historia Moderna y Contemporánea (UAM) en 1988.

Premio Extraordinario de carrera (UAM)en 1994.

Doctor en Historia Moderna y Contemporánea (UAM) en 1996.

Profesor Educación Secundaria (Geografía e Historia) desde 1996.

Jefe de Estudios Delegado de la Sección de Morata de Tajuña del IES Anselmo Lorenzo (1999-2009).

Profesor en el IES Isidra de Guzmán desde 2009.

Socio de la Real Sociedad Económica Matritense de Amigos del País desde 1989.

Amigo de Número de la Real Sociedad Bascongada de los Amigos del País desde 2000.

Secretario de Educación, Cultura y Memoria Histórica del PSOE-Chamartín desde 2012.

Secretario de Memoria Histórica del PSOE-M Chamartín desde 2017

Miembro del Grupo de Memoria Histórica del PSOE.

Miembro de la ARMH desde el año 2013.

Colaborador en distintos medios digitales

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